Internasjonal og mellomstatlig utviklingshjelp kan spores tilbake til en beskjeden begynnelse i 1949. Da startet FN sitt Expanded Programme for Technical Assistance (EPTA), et program for faglig bistand. USAs nyvalgte president Harry S. Truman lanserte samme år i sin innsettelsestale det såkalte ‘Point Four’, kapitaloverføringer og faglig bistand som den fjerde pilar i amerikansk utenrikspolitikk, etter FN, NATO og Marshallplanen. Norge deltok i EPTA med ganske beskjedne bidrag, mens hovedinnsatsen fant sted gjennom Keralaprosjektet fra 1953.
Historiske røtter
Utviklingshjelpens historiske røtter finner vi i kolonimaktenes ganske smålåtne utviklingsprogrammer, i amerikanske engasjementer for økonomisk utvikling i Latin-Amerika i mellomkrigstiden, og i misjonens og andre frivillige organisasjoners engasjementer i de europeiske koloniene og andre områder i sør. Men den mellomstatlige og internasjonale utviklingshjelp som har vært en viktig del av internasjonal politikk siden annen verdenskrig, kan knapt tenkes uten de endringer i forholdet mellom kolonimaktene og de undertrykte områdene som verdenskrigen førte med seg. Den innvarslet sammenbruddet for de europeiske kolonirikene. Bare Sovjetunionens imperium i Sentral-Asia vedvarte til slutten av Den kalde krigen.
Den internasjonale utviklingshjelpen på 1950-tallet
I det første tiåret av utviklingshjelpen var USA langt den største bidragsyter. De europeiske kolonimaktene økte på sin side overføringene til både sine gjenværende og tidligere kolonier. Norge og de skandinaviske nabolandene var beskjedne bidragsytere til både flersidig bistand gjennom FN og tosidig bistand direkte til mottakerlandene. Etter den sovjetiske diktatoren Josef Stalins død i 1953, engasjerte også Sovjetunionen og de andre østblokklandene seg i utviklingshjelpen, som derved ble stadig sterkere preget av konkurranse mellom de to blokkene i den kalde krigen.
På vestlig side lå en blanding av sikkerhetspolitiske og økonomiske interesser til grunn for utviklingshjelpen. Dette ble forsterket av ideologiske forestillinger knyttet til kampen mellom kapitalisme og kommunisme. Ideelle motiver virket i form av kristen overbevisning, liberal internasjonalisme og sosialdemokratiske forestillinger om internasjonal solidaritet. Den relative betydningen av de ulike elementer varierte fra land til land.
Norge ingen ivrig giver
Norge var, sammen med Danmark og Sverige, en meget beskjeden bidragsyter til internasjonal utviklingshjelp da det første utviklingstiåret ble lansert. Den norske entusiasmen for bistand, som blomstret da Keralaprosjektet ble lansert i 1952, hadde visnet raskt. Det skyldtes dels prosjektets mange vanskeligheter i den første tiden, dels regjeringens og de politiske partienes frykt for at bevilgninger til tosidig og flersidig utviklingshjelp ville konkurrere med gode norske formål, og dels en erkjennelse av at endringer i det internasjonale økonomiske systemet kunne forverre rammevilkårene for viktige norske eksportnæringer som skipsfart og treforedling. På den annen side stod forestillingene om forpliktelsen til å hjelpe, frykten for sovjetisk ekspansjon i den tredje verden, og utviklingen av nye markeder for norsk eksport fortsatt sterkt.
Da FN i 1960 lanserte Utviklingstiåret og én prosent målet, representerte den norske reaksjonen en blanding av positivt engasjement og uttalt bekymring. Hvorfor, skal vi snart komme tilbake til.
Ny giv på 1960-tallet
Fra slutten av 1950-årene fikk USA i økende grad problemer med underskudd på betalingsbalansen med utlandet. De mange militære og økonomiske støttetiltakene landet hadde engasjert seg i, lot seg ikke lenger finansiere problemløst som i de første etterkrigsårene. Som en følge av det, krevde amerikanerne at de vestlige allierte, inklusive Japan, og de rike europeiske land i OECD, skulle øke sin hjelp til landene i sør. Det førte til at den vestlige økonomiske samarbeidsorganisasjonen, Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) opprettet en egen bistandskomité, Development Assistance Committee (DAC). Den innkalte regelmessig de enkelte medlemslandene til møter i Paris hvor DAC administrasjonen og de andre medlemslandene kritisk gjennomgikk så vel politikken som størrelsen på overføringene. DAC rangerte også medlemslandene etter den relative størrelsen på overføringene. I så måte representerte DAC en form for internasjonal gapestokk, som skulle tvinge frem økninger særlig fra de landene som lå nederst på tabellen.
Vi skal ikke se bort fra at altruistiske forestillinger spilte en rolle for USAs engasjement i FN og DAC, men primært dreide det seg om at andre vestlige land skulle være med å dele den byrden det innebar å fremme vekst i u-landene, og å sikre at de ikke havnet i et nært samarbeid med østblokken.
Én-prosent målet var bare en av en rekke nyvinninger i løpet av 1960-tallet. Litt på etterskudd vedtok Hovedforsamlingen i 1961 å betegne det som utviklingstiåret. Nye organisasjoner ble opprettet i regi av FN, fremst blant dem United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD). Utviklingslandene var initiativtakerne, og organisasjonen arbeidet både for større overføringer fra nord til sør og for grunnleggende strukturelle endringer i det internasjonale økonomiske systemet til u-landenes fordel.
Avkolonialisering endret maktforholdet i FN
Vi kan identifisere en rekke grunner til denne nyorienteringen i forholdet mellom nord og sør, hvor én-prosenten i begynnelsen var den viktigste symbolsaken. For det første fant det sted en dramatisk maktforskyvning i FNs Hovedforsamling. I FNs første 15 år ble Forsamlingen dominert av USA, Vest-Europa og landene i Latin-Amerika. Av de 51 statene som i 1945 grunnla FN, kom til sammen bare 11 fra Afrika og Asia. Bare seks av medlemmene hørte til i Østblokken, selv om Sovjetunionen fikk tre plasser med eget medlemskap for Hvite-Russland og Ukraina. Etter som kolonirikene gikk i oppløsning, ble nye stater dannet og opptatt i FN. På slutten av 1950-tallet ble det klart for USA og de vesteuropeiske statene at utviklingslandene snart ville få en tallmessig dominerende posisjon i Hovedforsamlingen. I samarbeid med østblokken kunne de nye statene undergrave vestens posisjon i verdensorganisasjonen.
Én-prosenten: en viktig symbolsak
For de vestlige landene ble det derfor viktig å imøtekomme, utvanne og avlede utviklingslandendenes krav om økte overføringer og endringer i det internasjonale økonomiske system. Det er også i en slik sammenheng vi må se de vestlige landenes støtte til én-prosenten. Den var et uttrykk for så vel en genuin vilje til å hjelpe, som for et behov for å sikre egne posisjoner i det globale maktspillet.
Norge, Engen-utvalget og FN
De fleste OECD land opprettet i løpet av kort tid egne organer til å administrere utviklingshjelpen. Dermed utviklet medlemslandene en mer profesjonell bistands forvaltning, som også kom til å virke som pådrivere for økte overføringer.
I Norge ble Engen-utvalget nedsatt i 1960. Det utredet både etableringen av en egen norsk bistandsadministrasjon og FNs mål om overføringer på én prosent av BNP som hjelp til utviklingslandene. I 1962 ble Norsk Utviklingshjelp (NU) etablert, og én prosent slått fast som en langsiktig målsetning. Den prinsipielt positive holdningen til økt norsk bistand understrekes av at lederen for utvalget, Hans Engen, var tidligere norsk FN-ambassadør med tette bånd til generalsekretær Dag Hammarskjöld. Trygve Lie, utenriksminister i London-regjeringen og Hammarskjölds forgjenger som FNs generalsekretær (1946-1953) ble leder for NUs Hovedstyre. Enkelte entusiastiske stortingsrepresentanter fra både høyre- og venstresiden mente Norge straks burde oppfylle en prosent målet.
Bekymret for skattenivået
Slik gikk det ikke. Først i 1962 ble Norge medlem av DAC. USA og de andre store vestlige landene anså opprinnelig Norge for være en for ubetydelig giver til å bli medlem av klubben. I 1960 utgjorde norske overføringer 0,11 prosent av BNP. Så vel statsminister Einar Gerhardsen som utenriksminister Halvard M. Lange og finansminister Petter Jakob Bjerve var tvilende til å sette 0,25 prosent av BNP som kortsiktig mål slik Engen-utvalget foreslo, og som ble resultatet. En prosent målet så de fleste som fjernt og knapt mulig å tidfeste. Gerhardsen var særlig bekymret for økningen i skattenivået som høyere bistandsbevilgninger ville medføre. Han foreslo derfor at utviklingshjelpen skulle finansieres gjennom en særskatt på 0,25 prosent, og at denne særskatten skulle avmerkes spesielt på skatteseddelen, etter som den gikk til formål utenfor Norge. Denne særskatten ble innført og stod ved lag til 1975.
Rask stigning etter 1970
Fra 1962 til 1968 økte de norske overføringene fra 0,14 til 0,29 prosent av BNP. Deretter steg bistanden raskt via 0,33 i 1970 til 0,71 prosent i 1976. Da hadde Norge passert den nye FN-normen fra 1970 på 0,70 prosent av BNP i statlige overføringer, Official Development Aid (ODA), som dermed ble normen for DACs rangeringer. Inntil 1970 ble både statlige overføringer og private investeringer regnet med. Dermed fikk land som tradisjonelt ikke hadde omfattende økonomiske forbindelser med de nye statene i sør, en dårligere plass på tabellen i forhold til de tidligere kolonimaktene enn hva tilfellet ville ha vært om rangeringen bare hadde bygd på statlige overføringer. Dette påpekte norske representanter stadig i DAC. Fra 1970 ble den internasjonale normen for overføringer satt til 0,7 prosent, og gjaldt statlige overføringer med et gaveelement på minst 25 prosent, dvs. at det også inkluderte bevilgninger til billige lån gjennom Verdensbanken.
I 1982 nådde de norske overføringene det opprinnelige målet med et bidrag på 1,03 prosent. Norge har siden hørt hjemme blant de to-tre relativt sett største bidragsytere til tosidig og flersidig utviklingshjelp.
Hvorfor økte Norge overføringene?
Vi kan identifisere flere årsaker til endringene fra 1950-tallets lave overføringer til at Norge sammen med Danmark, Sverige og Nederland klatret til toppen av tabellen i løpet av 1970-tallet. De finnes dels i de internasjonale rammebetingelser: Det amerikanske presset, særlig gjennom DAC, utgjorde en viktig faktor. Det gjorde også innmarsjen av utviklingsland i FN, og deres krav om større overføringer og endring i de internasjonale økonomiske strukturene. Det var enklere å være gavmild enn å godta endringer som var potensielt skadelige for norsk næringsliv.
Skandinavisk samarbeid om bistand innenfor rammen av Nordisk Råd fra 1960 av, spilte også en rolle. De nordiske landene både oppmuntret hverandre, samarbeidet om prosjekter, og kom til å konkurrere om å gi mest. Den konkurransen hadde som forutsetning at bistand i indrepolitisk sammenheng ble stadig mer populært. Det hadde igjen sammenheng med at en ny generasjon av velgere og politikere, som var mer opptatt av nord-sør enn øst-vest spørsmål, trådte inn på den politiske arena. Oljerikdommen gjorde det lettere å klatre til topps enn det ellers ville ha vært, men veien dit var påbegynt før rikdommen begynte å strømme inn.
Bistand som lynavleder
Dermed kunne bistanden, på samme måte som ved lanseringen av Kerala-prosjektet i 1952, fungere som lynavleder i forhold til andre og tidvis betente elementer i norsk utenrikspolitikk, og bidra til å opprettholde en bred oppslutning om utenrikspolitikken. Fra tidlig på 1960-tallet stod det periodevis sterk strid om et eventuelt norsk medlemskap i Det europeiske fellesskapet, EEC, EC, EU, som toppet seg ved folkeavstemningene i 1972 og 1994. Det var også strid om og kritikk av NATO-medlemskapet som en følge av USAs krigføring i Vietnam, utplassering av mellomdistanseraketter i Europa og president Ronald Reagans stjernekrigs prosjekt.
Moralsk riktig og politisk opportunt
Norsk bistandspolitikk bygger på utbredte forestillinger, i partiene og i opinionen, om at hjelp til fattige land er moralsk riktig og viktig for den økonomiske utvikling av de fattige land i sør. Den bygger også på forestillinger om at økonomisk vekst og utvikling er forutsetninger for en mer fredelig verdensorden, som også er til Norges fordel, bistand er dermed også en form for sikkerhetspolitikk. Endelig er det en tro på at økonomisk vekst gir bedre vilkår for menneskerettigheter.
Disse forestillingene dominerer på venstresiden og i sentrum av norsk politikk. Vi kan knapt tenke oss en norsk regjering som ikke preges av disse grunnholdningene, selv om deler av Høyre og store deler av Fremskrittspartiet er skeptiske til disse forestillingene, eller i det minste skeptiske til at Norge skal innta toppen av bistandstabellen. Skeptikere og kritikere finner det dermed opportunt å slutte opp om konsensus snarere enn å skape strid om et sentralt bindingsmiddel i norsk utenrikspolitikk.
De frivillige organisasjonene har siden 1960-tallet i økende grad spilt en nøkkelrolle for bistanden, både ved å påvirke opinionen og ved å være kanal for statlige overføringer. Næringslivet har også tjent på bistanden og stort sett hatt en positiv holdning. Næringslivets aktive engasjement kom imidlertid først fra annen halvdel av 1960-tallet. Opp mot tretti-førti prosent av bistandsbevilgningene har til tider kommet tilbake til Norge i form av lønninger, leveranser og eksportgarantier.