Hvis bare nordmennene kapitulerte militært og aksepterte okkupasjonsvilkårene, var Hitler inntil videre innstilt på å la dem beholde sine politiske institusjoner og sitt sivile statsapparat.
Da Vidkun Quisling gjorde statskupp gjennom kringkastingen om kvelden 9. april, var det derfor en strek i regningen. Det etablerte en direkte kobling mellom militær okkupasjon, forræderi og nazifisering som gjorde det ytterst vanskelig å få til en forståelse med de lovlig valgte norske myndighetene.
Stilt overfor et fullbyrdet faktum valgte Hitler likevel å støtte Quisling. Det utløste en intens dragkamp mellom ulike tyske og norske grupperinger om okkupasjonsstyret i Norge.
Administrasjonsrådet
Seks dager senere ble Quisling tvunget til å tre tilbake. Tyskerne foretrakk i stedet å samarbeide med Administrasjonsrådet, en gruppe framstående nordmenn med fylkesmann Ingolf Christensen i spissen som på Høyesteretts oppfordring påtok seg å fungere som det øverste norske sivile styringsorganet i de besatte områdene.
Deres hovedmotiv, i tillegg til å bli kvitt Quisling, var å få hjulene i samfunnsmaskineriet i gang igjen og bidra til en viss normalisering av okkupasjonstilværelsen.
Hitler håpet at Administrasjonsrådet ville fungere som en motregjering til regjeringen Nygaardsvold. Da rådet motsatte seg en slik rolle, så tyskerne seg om etter andre løsninger.
Deres blikk falt til slutt på Stortingets presidentskap, som i stortingspresident C.J. Hambros fravær framsto som svakt og kompromissvennlig.
Riksrådsforhandlingene
Etter kongens og regjeringens flukt fra landet den 7. juni og den militære kapitulasjonen tre dager senere, ble det på tysk initiativ innledet forhandlinger med presidentskapet. Okkupantens målsetting var at presidentskapet, og i neste omgang Stortinget, skulle medvirke til å etablere et nytt sivilt styringssystem i Norge, med Riksrådet som øverste organ. Det skulle erstatte både Administrasjonsrådet og Nygaardsvold-regjeringen.
Presidentskapet strakk seg etter hvert meget langt for å komme tyskerne i møte. Det gikk med på å innkalle Stortinget for dernest å kunne tilbakekalle Elverums-fullmakten og avsette Nygaardsvold-regjeringen. Etter Frankrikes fall 17. juni var nederlagsstemningen hos presidentskapet så sterk at det endatil gikk med på å sende en formell henstilling til kongen om å abdisere.
Når riksrådsforhandlingene likevel ikke førte fram, skyldtes det at tyskerne i midten av september stilte krav om at minst fem av ministerpostene i Riksrådet skulle forbeholdes NS, som derved ville få flertall. Det kunne det demokratisk valgte presidentskapet ikke gå med på.
Nyordningen
Rikskommissær Josef Terboven svarte med å avbryte forhandlingene. En uke senere innførte han nyordningen av 25. september 1940.
Den brakte striden om okkupasjonsstyret over i en ny fase og gjorde det klinkende klart at okkupanten ikke lenger la vekt på å komme de samarbeidsinnstilte kreftene på norsk side i møte.
Terboven erklærte i stedet kongen og regjeringen for avsatt, oppløste Administrasjonsrådet, etablerte et ministerium av konstituerte – såkalte kommissariske – statsråder direkte underlagt ham selv, og forbød alle politiske partier bortsett fra Nasjonal Samling.
Veien videre for det norske folk måtte gå gjennom NS, proklamerte Terboven.
Næring til motstand
Fra sitt eksil i London gjorde kong Haakon det klart at han nektet å abdisere – det hadde han også gjort noen uker tidligere, da Stortingets presidentskap oppfordret ham til å gi fra seg tronen. Etter kongens og regjeringens syn var nyordningen i strid med Grunnloven.
Nyordningen viste at den vidtgående samarbeidslinjen som presidentskapet sto for, bygget på illusjoner. Slik sett virket den avklarende og bidro til å rydde grunnen for den tiltagende sivile og militære motstanden mot okkupasjonsregimet.