Historiebruk i politisk sammenheng

Politikere bruker historie til å legitimere og stake ut sin politikk. Men hva slags type historiefortellinger blir beslutningsgrunnlaget?

Utformingen av politikk i regi av regjering og Stortinget skal være kunnskapsbasert, fremheves det ofte. Men spiller historisk kunnskap en rolle når parlamentarisk politikk blir utformet i Norge?

En bergensbasert forskergruppe har utforsket hvordan politikere i regjering og på Stortinget, samt byråkrater i departementene, bruker historie i sakspapirene der politikk utformes. De fant at politikere og byråkrater bruker historie nær sagt uavhengig av hva slags politikk det er snakk om.

På samtlige politikkfelt de undersøkte, ble historie i form av fortellinger om utvikling brukt til å definere de problemene politikken skal løse – men også til å fastslå hva løsningene var. Dette er ikke uproblematisk. Fortellingene om utvikling er som oftest ikke forankret i forskningsbasert kunnskap. Ved at de definerer både problemet og løsningen, snevrer de handlingsrommet for politikkutforming kraftig inn.   

Parlamentarisk saksgang

Politikk blir til blant annet gjennom parlamentarisk saksgang, og den følger en fast mal i Norge. Som oftest oppnevner regjeringen et midlertidig utvalg til å utrede en aktuell sak. Utvalgets utredning (fra 1972 som regel i form av Norges offentlige utredninger (NOU-er)) sendes gjerne på høring blant berørte parter, før det aktuelle departementet saken sorterer under, utformer et forslag til stortingsvedtak (proposisjon) eller en melding til Stortinget.

Regjeringen fremmer deretter proposisjonen eller meldingen til Stortinget, hvor sakene behandles i en fagkomité. Denne komiteens innstilling behandles så på Stortinget, som fatter et vedtak. Saksgangen i lovsaker har vært og er litt annerledes, men i hovedtrekk ligner den på dette. Det er i de skriftlige dokumentene som skapes i løpet av saksgangen (utredninger, proposisjoner, meldinger, vedtak og referater) vi finner historie i bruk.

En bergensbasert forskergruppe har utforsket hvordan politikere i regjering og på Stortinget, samt byråkrater i departementene, bruker historie i sakspapirene der politikk utformes. Foto: gcardinal from Norway.

Fortellinger om tvingende utvikling

Hva fortellingene som kan leses ut av sakprosaen fra politikkutformingen konkret handler om, varierer fra politikkfelt til politikkfelt og fra saksgang til saksgang. Men i så å si alle saksgangene vi har studert, er historiebrukens form nokså lik: Det fortelles om utvikling – av samfunnet i stort, demokratiet, økonomien, den vitenskapelige medisinen, velferden, skolen, teknologi i ulike varianter, rettssikkerheten og så videre.

Denne utviklingen fremstilles som noe som tvinger seg frem, nærmest naturnødvendig, og fortellingene om den brukes hyppig til å skape eller konstituere noe som et politisk problem, som det må gjøres noe bestemt med. Dette skjer ofte ved hjelp av påpekningen av at noe, for eksempel lovgivningen på et felt, ikke er i tråd med utviklingen, eller at det stenger for utviklingens fortsettelse eller realiseringen av dens potensial. Fortellingene definerer også ofte problemets løsning, det vil si hva som helt konkret må gjøres for å løfte et fenomen inn i utviklingens strøm, eller for at stengselet for en ønsket utvikling blir fjernet.

At noe fremstilles som tvingende nødvendig, er en meget effektiv måte  å argumentere på. Slike fremstillinger får også stor autoritet når de gjerne presenteres i en NOU. Men utviklingsfortellingene er som regel ikke forankret i forskningsbasert historieskriving, og er snarere valgt ut for å gi en bakgrunn og historie til den politikken og de løsningene som politikerne ønsker å realisere.

Helsepolitikken som eksempel

To eksempler fra helsepolitikken kan tydeliggjøre utviklingstenkningens plass i politisk historiebruk. I saksgangen som i 1969 munnet ut i et vedtak om en ny sykehuslov på Stortinget, spilte fortellingen om den medisinske vitenskapens utvikling fra slutten av 1800-tallet til 1960-årene en viktig rolle: Medisinen hadde gjort store fremskritt, mens sykehusene hvor befolkningen skulle få nyte godt av fremskrittene, hadde ikke blitt fornyet i tråd med utviklingen – og de dannet nå en propp for at utviklingen kunne fortsette videre (Ot.prp. nr. 36 (1967–68)).

Statsråd Egil Aarvik som presenterte lovforslaget på Odelstinget, sammenfattet det hele slik: «Forholdet er jo det at legevitenskapen i dag sitter inne med en innsikt som ikke kan utnyttes fullt ut, fordi helseinstitusjonene ennå ikke er utrustet for det» (Stortingstidende (1968–69), forhandlinger i Odelstinget, s. 462.) Utviklingen, i form av fremskrittene i den vitenskapelige medisinen, nødvendiggjorde en ny lov om sykehus.

Vårt andre eksempel fra drøye to tiår senere viser også hvordan utviklingsfortellinger ble brukt som argument for endringer i helsepolitikken – men nå ble medisinens fremskritt nedvurdert, og historien som ble fortalt var en annen. En offentlig utredning som skulle utarbeide en mer omfattende og aktiv forebyggende helse- og sosialpolitikk slo i 1991 fast at

I historisk sammenheng er det først og fremst hendelser og tiltak uavhengige av medisinske nyvinninger som har hatt avgjørende positiv virkning på befolkningens helse. Oftest er bedre folkehelse et resultat av bedre levekår for alle eller de fleste. (NOU 1991: 10, s. 33)

Den samme fortiden ble altså fortalt frem på to helt ulike måter. Der sykehusloven i 1960-årene ble argumentert frem ved hjelp av en optimistisk fortelling om den medisinske vitenskapens fremskritt, var fortellingen fra begynnelsen av 1990-årene en negativt ladet utviklingsfortelling som på den ene siden nedtonet den vitenskapelige medisinens betydning for helseforholdene, og på den andre siden vektla medisinens stadig sterkere kontroll- eller disiplineringsfunksjon i samfunnet. I NOU 1991: 10 fungerte dette som argumenter for nødvendigheten av en dreiing av helsepolitikken i forebyggende og helsefremmende retning.

Det ville jo ikke vært noe i veien for å skrive en optimistisk utviklingsfortelling om legevitenskapens fremskritt også på 1990-tallet – men nå ville politikerne og byråkratene heller argumentere for rimeligere forebyggende tiltak. Med andre ord: Dette eksempelet tyder på at det er politikernes hensikter, ikke kunnskaper om historie som sådan, som avgjør hva slags fortelling om fortiden som trekkes frem i de politiske saksgangene.

Historiebrukens rolle i saksgangene

Som i disse to eksemplene, blir slike utviklingsfortellinger som regel fremsatt tidlig i saksgangen, i NOU’er og andre utredninger. Ofte blir fortellingene mindre tydelige i sakprosaen i løpet av saksgangen, men de danner likevel gjerne selve premissene for den videre diskusjonen, ved å definere hvilket problem politikere må hanskes med. De danner ofte rammen som den videre behandlingen av saken foregår innenfor.

Det er sjeldent å finne problematiseringer av selve utviklingsfortellingene underveis, eller drøftinger om andre mulige måter å gripe fenomenet som skildres på. Dette gjør det ofte også vanskeligere å få øye på alternativer for politikken – enten i betydningen alternative problemformuleringer eller alternative tiltak som kan løse problemene som beskrives.

I mange saker forutbestemmer dermed utviklingsfortellingene politikken, ved å fastslå hvordan politikerne må handle for ikke å bryte med en bestemt historisk utvikling eller for å sørge for at den uhindret kan føres videre også i fremtiden. Ved at fortellingene legger premissene for hva det er mulig å gjøre med en bestemt sak, innsnevres det politiske handlingsrommet til å velge ulike veier ut fra politiske verdier, preferanser eller fremtidsvisjoner. Brukt på denne måten fungerer historie som et kraftfullt, nærmest uimotsigelig argument i politikken.

Kunnskapsbasert historiebruk?

Hvilken rolle spiller historiefaglige kunnskaper i de fortellingene som kan identifiseres i de politiske saksgangene? Som oftest fremsettes fortellingene som konstateringer av allmenne fakta, som noe som forutsettes allment akseptert. Vi vet som regel ikke hva fortellingene om fortiden i den politiske sakprosaen baserer seg på: De simpelthen fastslås, uten videre forbehold eller henvisninger.

Denne tatt-for-gittheten til de historiske fortellingene står i mange saker i kontrast til at andre kunnskapselementer i de samme tekstene som fortellingene finnes i, støttes av referanser til vitenskapelige rapporter, forskningsarbeid og fageksperter. For eksempel har utredninger om klimapolitikk og økonomisk politikk fra de siste tiårene i stadig større utstrekning gjort bruk av omfattende referanser til akademisk forskningsbasert kunnskap (Tellmann 2016; Christensen og Holst 2017).

Dessuten brukes forskere fra akademia ofte som ekspertmedlemmer i utredninger for eksempel om økonomisk politikk – noe som på ingen måte kan sies å være tilfellet for historikere. Faghistorikere har nemlig kun i liten grad vært involvert som deltagere eller som eksperter i offentlig nedsatte utvalg, eller indirekte ved at deres arbeid eksplisitt refereres til i saksgangene. Kun 3,1 % av utvalgene som resulterte i en NOU som var publisert fra 1995 til 2004 hadde faghistorikere som medlemmer.

Det er først og fremst feltinterne aktører, ansatte i departementene og i forvaltningen, samt jurister, som har formet historiefortellingene i politikkutformingen. Bortsett fra på noen få felt som eksplisitt handler om fortidige forhold, som i same- og urfolkspolitikken, har faghistorikere spilt en beskjeden rolle som eksperter i politikkutforming. De historiske fortellingene som innrammer politikkutformingen er dermed i liten grad basert på forskningsbasert kunnskap i historie.  

Politikkens og faghistorikernes tilnærminger til fortiden

Den nærmest deterministiske måten historie fremstilles i parlamentarisk politikkutforming skiller seg da også ganske tydelig fra måten faghistorikere flest forholder seg til fortiden på. Den akademiske historieforskningens resultater er alltid provisoriske og tentative, og faghistorikerne er prinsipielt åpne for andre tolkninger, som det også forventes at de forholder seg aktivt til. Slike diskusjoner finnes svært sjeldent i politisk sakprosa.

Også den utstrakte, uproblematiserte bruken av begreper som «utvikling» i parlamentarisk politikkutforming, og utviklingsfortellingenes ofte deterministiske karakter, skiller seg fra hvordan de fleste faghistorikere håndterer endring over tid. Selve utviklingstenkningen fremstår i dag som en nokså spesiell måte å gripe fortiden på.

Også mange faghistorikere har tradisjonelt forstått historie som en nærmest forutbestemt utviklingsprosess som det var historikerens jobb å kartlegge i størst mulig detalj. For noen dreide historien seg om «fornuftens» økende utfoldelse, for andre var det «sivilisasjonen» eller «moderniteten» som stadig rykket fremover. For atter andre handlet historien om nasjonens utvikling – eller om samfunnets ubønnhørlige utvikling mot sosialisme og kommunisme gjennom klassekamp.

Problematiseringen av overgripende historiske utviklingsprosesser, for eksempel modernisering, har tiltatt i vitenskapelig historieskriving fra 1980-årene, og de aller fleste faghistorikere har i dag forlatt slike historiefilosofiske utviklingsforestillinger som historiens kjerne. Fremfor å søke å identifisere de jernharde utviklingslovene som determinerer historiens gang, og dermed fremtiden, er faghistorikerne i dag langt mer opptatt av å understreke historiens kontingens, at det kunne ha gått annerledes. Fraværet av slike refleksjoner i den politiske historiebruken er slående og markant.

Mens faghistorikernes resultater altså i prinsippet er tentative, åpne for revisjon og forhåpentligvis nyanserte, er politikkens historiefortellinger veldig ofte temmelig entydige. De bastante historiske (utviklings)fortellingene gir aktørene en fast grunn til å forme politikken ut fra. Trolig er nettopp denne entydigheten en betingelse for fortellingenes gjennomslagskraft. Baksiden av medaljen er at den også går på bekostning av politikkens kunnskapsbaserthet, og i siste instans snevrer inn muligheten til åpen og kritisk diskusjon om politikkens premisser.

Av Teemu Sakari Ryymin
Publisert 3. apr. 2019 12:00 - Sist endret 3. apr. 2019 12:00